AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO

RISPOSTA A QUESITO

QUESITO

ISTITUTO COMPRENSIVO di Via della Tenuta di Torrenova

VIA DELLA TENUTA DI TORRENOVA,130‑00133 ROMA Tel. /Fax 06‑2022705

COD.MEC. RMIC852001. E‑mail. smsdecurtis@tin.it

Prot. n.1863 del 26/10/2000

All' AVVVOCATURA DELLO STATO

Oggetto: QUESITO

Si sottopone all'attenzione dì codesta spettabile Avvocatura la costituzione con atto notarile che si acclude in copia, di una associazione di scuole romane, 16° distretto scolastico, volato e deliberato dai consigli di istituto delle singole unità scolastiche, in stretta osservanza di quanto C previsto dal comma 10 dell'art. 21 della legge 59 del 97 e dall'ari. 97 e dall'ari. 7 del D.P.R. 275 del 99 recante norme di autonomie scolastica,

Le ragioni dell'associazione individuata nelle norme appena citale, hanno, nel loro complesso, lo scopo di ottimizzare l'utilizzo delle risorse, di uniformare e migliorare il servizio scolastico nel territorio, rendendolo più vicino alle esigenze dell'utenza.

E' evidente che le scuole , su cui sono piovute con l'autonomia e l'acquisizione delle personalità giuridica innumerevoli incombenze precedentemente assolte dall'amministrazione centrale, che ora si limita a fornire le linee generali di indirizzo, potrebbero trarre notevoli vantaggi nel dar mandato ad uno o più capi d'istituto, rappresentanti legali delle istituzioni scolastiche di curare taluni questioni di interesse comune. Quindi al fine di utilizzare al meglio le risorse delle scuole, anche di tifo economico, al fine di interloquire, per questioni comuni, con gli enti locali, con maggiore autorevolezza e con minore dispendio di energie, per poter stipulare convenzioni con Enti e Università accordi di sviluppo territoriale e altro, si è ritenuto opportuno, da parte di 24 scuole del 16° distretto scolastico, in sintonia con quanto suggerito dalla stessa nonna, dar corpo ad accordi verbali con atto notarile passo , a nostro avviso, indispensabile per rendere più solìdi e certi i legami e gli impegni, concrete le possibilità di sviluppo.

Alla luce di quanto esposto si richiedono, a codesta spettabile avvocatura, di esprimere un parere sulla legittimità dell'atto associativo, sullo statuto dell'associazione. di individuarne vincoli e limiti c i poteri di rappresentanza ad esse assegnabili.

Infine visto che il comma 10 dell'articolo 7 del D,P,R. 275 del marzo 99, regolamento in materia di autonomia scolastica, recita testualmente " le Istituzioni scolastiche possono costituire o aderire a "consorzi" pubblici e privati”, in quale tipo di identificazione giuridica, codesto ufficio, ritenga riscontri detto consorzio.

Distinti saluti.

Roma, 26 ottobre 2000

IL DIRIGENTE SCOLASTICO

Giuseppe ALESI

PARERE

AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO

Roma, 15 Marzo 2001

REGISTRI

PARTENZA N. 035231

CS N. 18464/00-FG

OGGETTO: QUESITO C/ISTRUZIONE

AL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE UFFICIO DI GABINETTO ROMA

(segue nota del 5.1.2001)

ALL'ISTITUTO COMPRENSIVO DI VIA TENUTA DI TERRANOVA

VIA TENUTA DI TERRANOVA, 130 - 00133 ROMA

Con la nota a margine codesto istituto chiedeva a questo G.U. un parere circa la natura e la disciplina dell'accordo in rete stipulato tra diverse scuole della città di Roma. A1 riguardo, si rappresenta quanto segue in punto di diritto.

L'art.7 del d.p.r.275/99, prevede tre modalità di collaborazione tra Scuole ed altri enti pubblici o privati:

a) gli accordi in rete tra Scuole

b) le convenzioni con enti pubblici o privati

c) la istituzione o l'adesione a consorzi pubblici o privati.

L'accordo in rete può avere ad oggetto attività didattiche, di ricerca, sperimentazione e sviluppo, formazione e aggiornamento.

Ma anche può anche concernere attività amministrative delle Scuole o addirittura la contabilità "ferma restando la autonomia dei singoli bilanci". Può riguardare anche l'acquisto di beni o servizi, l'organizzazione e altre attività coerenti con il raggiungimento delle finalità istituzionali.

La competenza per l'approvazione dell'accordo spetta al Consiglio di Istituto o di circolo e - per le finalità didattiche - al collegio dei docenti delle singole scuole interessate.

Sotto il profilo organizzativo, l'accordo individua l'organo responsabile della gestione delle risorse e del raggiungimento delle finalità del progetto, la sua durata, le sue competenze e i suoi poteri, nonché le risorse professionali e finanziarie messe a disposizione dalla rete delle singole istituzioni.

L'accordo è depositato presso la segreteria delle Scuole, ove gli interessati possono prenderne visione ed estrarne copia.

Gli accordi in rete sono aperti a tutte le istituzioni scolastiche che intendano parteciparvi e prevedono iniziative per favorire la partecipazione alla rete delle istituzioni scolastiche che presentino situazioni di necessità.

Quando sono istituite reti di scuole, gli organici funzionali di istituto possono essere definiti in modo da consentire l'affidamento a personale dotato di specifiche esperienze e competenze di compiti organizzativi e di raccordo interistituzionale.

Dal regime sopra esposto emerge il carattere associativo della "rete di scuole": dalla previsione di un fondo comune a quella di un organo responsabile della gestione delle risorse.

Occorre a tal punto chiedersi quale sia la natura giuridica delle "reti tra scuole", al fine di applicare la disciplina relativa, per quanto non regolato dalla norma.

Al riguardo, considerata la natura pubblica delle scuole facenti parte della rete, sembra che gli stessi siano riconducibili alla lata previsione dell'art. 15 della legge 241/90 (1)

In base a tale normativa, "le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall'art. 11, commi 2, 3 e 5".

I commi richiamati dall'art. 11 della legge 241/90 (norma che disciplina gli accordi sostitutivi di provvedimenti), prevedono la applicazione ai medesimi dei "principi del codice civile in materia di obbligazione e contratti in quanto compatibili" (comma 2); inoltre "gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi" (comma 3), e infine:"le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo".

Per quanto concerne la disciplina relativa alla rete tra scuole , si ritiene quindi applicabile - in virtù dell'espresso richiamo dell'art. 15 della Legge 241/90 - la disciplina codicistica, per le parti non regolate dall'art. 7 del D.P.R. 275/99.

Sebbene il comma 2 art. 11 richiamato faccia espresso riferimento alle obbligazioni e contratti (e non quindi al libro primo, che disciplina le persone fisiche e giuridiche), è pur vero che le associazioni vengono costituite con contratto (contratti di comunione di scopo, categoria diversa da quella dei contratti di scambio).

Pertanto, in virtù del suesposto richiamo, anche la disciplina relativa alle associazioni pare applicabile alle reti di scuole, nella parti non regolate dalla normativa, es. per quanto concerne il diritto di recesso delle singole scuole alla rete, o in relazione alla responsabilità patrimoniale per le obbligazioni assunte dalla rete di scuole.

E ciò perché come detto, la struttura delineata per le reti di scuole ha carattere associativo in quanto diretto a creare un vincolo tra le scuole, per la gestione in comune di interessi delle medesime.

Può sorgere, però, il dubbio circa la disciplina da applicare, se quella relativa alle associazioni riconosciute o non riconosciute come persone giuridiche.

Sembra doversi optare per la seconda ipotesi.

La struttura associativa delle reti di scuole, non determina la nascita di una nuova persona giuridica, pubblica o privata, e ciò per un duplice ordine di ragioni.

Innanzitutto la personalità giuridica pubblica è sempre conferita con legge, sì da ipotizzarsi unioni di enti pubblici senza personalità giuridica.

Inoltre, la configurazione di una nuova persona giuridica, sembra in contrasto con la ratio della normativa di riforma, diretta a rendere sempre più indipendenti (se pure permettendo forme di collaborazione), le scuole, evitando di creare strutture che si sostituiscano alle stesse.

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Relativamente semplice sembra la differenza di struttura tra le reti di scuole e le convenzioni con università, enti pubblici e privati, prevista dall'art. 7, comma 8 ("le scuole, sia singolarmente che collegate in rete possono stipulare convenzioni con università statali o private, ovvero con istituzioni, enti associazioni o agenzie operanti sul territorio che intendano dare il loro apporto alla realizzazione di specifici obiettivi”) e comma 9 ("anche al di fuori dell'ipotesi prevista dal comma 1, le istituzioni scolastiche possono promuovere e partecipare ad accordi e convenzioni per il coordinamento di attività di comune interesse che coinvolgono, su progetti determinati, più scuole, enti, associazioni del volontariato e del privato sociale").

I predetti accordi, infatti, sono stipulati anche con soggetti diversi dalle scuole e diretti a soddisfare specifiche necessità.

Più complessa sembra, invece, la distinzione tra le reti di scuole e i consorzi, che le istituzioni scolastiche possono costituire o a cui possono aderire ("le istituzioni scolastiche possono costituire o aderire a consorzi pubblici e privati per assolvete compiti istituzionali coerenti col Piano dell'offerta formativa di cui all'art.3 e per l'acquisizione di servizi e beni che facilitino lo svolgimento dei compiti di carattere formativo”).

Come è noto il consorzio costituisce una entità giuridica assai variegata e presente sia nel diritto privato che in quello amministrativo.

Secondo la disciplina civilistica (art. 2602 cc. e segg.)con il contratto di consorzio più imprenditori costituiscono una organizzazione comune per la disciplina o per lo svolgimento di determinate fasi delle rispettive imprese.

La causa del contratto di consorzio non è limitata solamente alla disciplina della concorrenza tra imprenditori, ma ha un ambito più vasto, grazie al quale il contratto si rivela concepito quale strumento di collaborazione generale tra imprese diverse, volto a realizzare le più razionali ed opportune sinergie (Cass.3163/1985).

La normativa privatistica distingue i consorzi con attività interna, da quelli con attività esterna (art.2612: v. in particolare art.2613 sulla rappresentanza in giudizio e 2615 responsabilità verso i terzi); i consorzi volontari da quelli obbligatori (art.2616 seg.).

Elemento essenziale del contratto di consorzio è la qualità di imprenditore rivestita dai contraenti.

Tale qualità differenzia i consorzi dalle semplici associazioni, essendo riconducibile anche il medesimo ai contratti di carattere associativo.

Da tempo regolata con legge è anche la costituzione di consorzi tra enti pubblici (consorzi amministrativi).

E' caratteristica comune a tutti i consorzi di essere organizzazioni permanenti per la realizzazione e la gestione di opere o servizi di interesse comune ai vari consociati, senza che delle opere e dei servizi diventi titolare il consorzio

Già il t.u .della legge comunale e provinciale del 1934 (r.d.383/1934), prevedeva la costituzione di consorzi pubblici tra enti locali , ai quali la legge espressamente conferiva il carattere di enti pubblici(2), il cui carattere economico o no, dipendeva dal criterio imprenditoriale o meno con cui veniva gestito il servizio.

Successivamente, la Legge 142/90 (ordinamento delle autonomie locali), all'art.25, regola la costituzione di consorzi tra enti locali "per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio di funzioni" "secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'art.23 in quanto compatibili ".

Secondo l'interpretazione giurisprudenziale, "nonostante il rinvio alla disciplina delle aziende speciali, contenuto nell'art.25 della Legge 142/90, la natura giuridica e l'ambito materiale di attività dei consorzi facoltativi tra enti locali non coincide con quello delle aziende. Oltre ai consorzi istituiti per la gestione di servizi di rilevanza economico-imprenditoriale, possono esistere consorzi destinati allo svolgimento di servizi sociali e di funzioni, mentre i primi si configurano - al pari delle aziende speciali - quali enti pubblici economici, i secondi hanno natura istituzionale “

In definitiva, per i consorzi pubblici la giurisprudenza non distingue quelli con attività interna od esterna, ma quelli aventi carattere imprenditoriale o no, con le conseguenti implicazioni in ordine alla giurisdizione e alla disciplina del personale.

Occorre quindi, chiedersi, se, a fronte di accordi di collaborazione tra scuole, se lo stesso sia riconducibile alla figura della rete tra scuole - disciplinata dall'art.7, commi 2-6 del d.p.r. 275/99, o ad un consorzio, previsto dal comma 10 dello stesso articolo.

In realtà la risposta non è semplice, e sarà probabilmente oggetto di analisi giurisprudenziale.

Sembra, al riguardo, potersi ritenere che la collaborazione tra scuole e altri soggetti rivesta la natura di consorzio quando la gestione sia connotata da autonomia rispetto alle singole scuole(3/.4)

Si ritiene infine che tale gestione debba essere finalizzata ad una specifica attività, non potendo le scuole delegare competenze di carattere generale - ad esse spettanti per legge- ad un organismo distinto dalle medesime(5)

Pertanto, laddove l'accordo, sebbene denominato "consorzio", sia costituito da una pluralità di scuole (e solo tra esse), per finalità di carattere generale e senza la creazione di una autonoma organizzazione, ci si troverà di fronte ad una rete di scuole, e cioè ad una struttura di carattere associativo di cui fanno parte le singole istituzioni scolastiche.

Premesso quanto sopra e passando all'esame concreto della convenzione qui inviata, ritiene questo G.U., che l'accordo in questione, sebbene denominato "consorzio", in realtà abbia natura associativa ove non si sia contestualmente creata (come sembra), una autonoma entità organizzativa (quindi anche con bilancio proprio).

Sembra, nel caso di specie, che l'accordo sia in tutto riconducibile ad una rete di natura associativa, diretta all'elaborazione di progetti formativi comuni tra le scuole.

Sorge invece perplessità circa il fine costituito dalla generica promozione del "processo di realizzazione dell'autonomia organizzativa e didattica", atteso che tale scopo pare eccessivamente generico e non delegabile dalle singole scuole, nonché in contrasto con lo spirito della riforma di potenziare la concorrenzialità tra Scuole.

Sul punto si prega l'Ufficio di Gabinetto di esprimere eventuali osservazioni.

Egualmente non giuridicamente corretto sembra l'affidamento alla "rete" della rappresentanza "sindacale", atteso che anche tale materia è attribuita alle singole scuole (che saranno sede di contrattazione collettiva), e quindi non delegabile alla "rete" (considerato anche che l'accordo in rete non può avere effetti nei confronti delle parti sociali - le OO.SS.- rimaste estranee all'accordo).

Il finanziamento della rete potrà effettuarsi secondo le voci di contabilità in cui rientrano i singoli progetti posti in essere dalla rete (anche su tale punto, potrà meglio esprimersi il Ministero in indirizzo), nonché dei fondi per l'autonomia assegnati alle singole Scuole.

Per quanto riguarda altri profili, non si hanno ulteriori osservazioni al riguardo.

Sulla materia oggetto del presente quesito è stato sentito il Comitato Consultivo che si è espresso in conformità.

Si resta a disposizione per ogni chiarimento.

NOTE

1) Secondo la Corte dei Conti, sez. controllo enti, 6/11/1998 n.119, "Gli accordi di programma previsti dal d.1.31 gennaio 1995 n.26 convertito dalla 1. 29 marzo 1995 n.95, da stipularsi tra Ministero dell'Università ed atenei e altri soggetti pubblici e privati nell'ambito degli strumenti di programmazione del sistema universitario, rientrano nell'ampio genere degli accordi organizzativi di cui all'art.l5 1.7 agosto 1990 n.241, e ad essi va attribuita natura negoziale; pertanto è legittima l'apposizione a tali accordi di condizioni sospensive".

In dottrina, v.Ugo di Benedetto:" L'attività amministrativa concordata" in manuale di diritto amministrativo, Maggioli ed. 1999, pag.473. Galli:"le convenzioni organizzative", in "Corso di diritto amministrativo", ed.Cedam 1996, pag.485 e seg.

2) 2 v. in tal senso: Cass. Sez.U.sent.n.4347 del 1981; Sez.U.sent.4272 del 1986